【从长戟议】第一期：制度疲劳的逻辑结构和治理行动的适配性问题
主讲 / 撰稿：丛长戟（巢湖大学政治学院·国家发展研究院 院长）
起论：何谓“制度疲劳”？它为何成为一个必须被理论化的问题？
当代治理体制面临一个悄然出现却不断积聚的问题：制度本身未崩解、机制并未废止、组织也未遭遇外部击穿，但制度的执行意愿下降、参与热度衰退、语言黏性削弱，呈现出一种表面稳定、内部钝化的状态。这种状态，在西方公共政策文献中往往被称为“失效的制度信号”（decayed signaling of institutions），而在中国语境中，尚未形成明确命名。
我建议将其定义为“制度疲劳”。
它不是制度结构的故障，不是规则失灵的阶段，而是结构自身尚在运行，但制度之内行为人的认知、情绪、判断、配合度发生系统性衰减的一种治理状态。
为什么这个问题要在此时提出？
因为随着制度更新频率加快，政策表达节奏密集，干部晋升制度结构复杂，组织系统的认知负荷已出现广泛上升。
在这样的背景下，“制度仍在，但人未在其中”成为很多政策不能达成的真实根源。
更严重的是，传统政治分析学往往避谈这一状态，它既不符合“腐败”定义，也不属于“反改革”范畴，而是处在一个灰色带——“组织符号仍在，内里逻辑已空”。
制度疲劳，正是现代行政系统隐性失效的一种主要表现。
立式：如何认识制度疲劳的结构？它由哪些成分构成？
我们不能仅以“懈怠”“敷衍”等道德判断来解释制度疲劳。它是有逻辑结构的，至少可被拆分为以下五大维度：
1. 语义惰性：表达的动力丧失
最先出现的是语言系统的钝化。政策文件逐渐充满“搭配词组”“符号段落”“预制框架”，语言本身变成了一种刻板工作，而非表达意图。
干部的写作行为不再是反思与表达，而是模仿与转贴。制度不再需要逻辑，而只需要格式。
其结果是制度文件“发布即过期”，行为人对语言指令的“信任动能”逐渐消散。
2. 情绪钝感：制度无法激发参与情绪
第二阶段是情绪路径的消失。
如果说早期制度尚能激发参与者的期待感、紧迫感、风险感，那么在制度疲劳状态下，这些情绪激素完全枯竭。干部“看到一项新规，先查是否复制过”，组织成员“不再怀疑制度正确，只怀疑自身是否应当多动”。
制度不再动员，也不再惩戒，而是彻底“背景化”——它存在，但不再刺激神经。
3. 路径退化：执行流程的惯性迁延
第三类现象是组织执行路径变得保守化与惰性结构化。任何新增的任务、改革的提法、新设的机制，最终都被“自动退回”为原有流程。
即使制度本身已有创新，但承接路径早已“形成稳定拖延态”，组织将以最小努力原则，把一切新制度退回为旧动作。
此现象尤其在大型层级制单位中表现明显。
4. 认知遮蔽：组织成员对制度意图理解力下降
长期语义疲劳与情绪脱敏后，行为人对制度文本的认知结构发生变化。他们不再试图“理解制度”，而只试图“通过制度”。
于是政策成为“通关题”，制度成为“分值项”。参与者的认知转化从“价值对话”变成了“行动规范”，即不问为何做，只问做多少。
其后果是：制度日益密集，认知日益疏离。
5. 组织空间的空转化：结构仍在，但动员功能消失
当上述四项聚合，就出现了制度疲劳的最高级形态：组织架构完备、规则无误、上情下达清晰，但“没人真正进来”。
空间存在，行为却外包；规章林立，情感却冻结。
组织成为一种象征装置，制度成为一段历史路径的残响。
【起论】什么叫“适配”？为什么治理行为总是失配？
在治理语言中，我们时常看到“因地制宜”“科学匹配”“差异化执行”等措辞，这些词背后隐含着一个基本假设：制度设计和实际行动应当彼此呼应、顺畅转换。然而在现实之中，这种“顺畅”却经常被打断。政策出台，行动迟缓；制度明确，执行走样；资源到位，结果未现。这并非偶然，而是一个结构性现象，即“治理适配性”的系统缺失。
“治理适配性”（Governance Fitness）在我看来，是衡量制度系统生命力的一个底层指标。它不是某一个政策的是否成功，而是一个组织在不断变化的政治、空间与社会条件下，能否以最小的摩擦成本达成最大执行契合度的能力。
适配性并不只是“做得好不好”，它是一种政治设计上的“生物力学”问题——制度的形状是否能嵌入现实的地形，政策的手能否抓住行动的工具，结构的齿轮是否能对准人心的轴承。
缺乏适配性的治理系统，就像是一辆设计完美却无法上路的车。
【立式】适配性如何出问题？治理系统的五种结构错齿
“错齿”这个词来自机械工程，它指的是本应咬合的齿轮未能对准，导致整个机器阻滞、跳动或空转。放在治理场域中，结构错齿体现为：制度预设与现实条件之间的脱节。
我将这种错齿分为五类，构成“适配性失效五型结构”。
一、时间错齿：制度节奏与实际节奏不合拍
例如，在某地区启动新农村治理平台改革时，中央给出的是五年建设期，但地方在启动一年后面临财政缩减与任务重置。干部尚未适应第一阶段评估机制，第二轮又已开始。
反之也有：地方反应迅速，资源到位，但上级审批流程冗长，关键许可延宕，致使政策“早到未批”，落地时机消失。
→ 典型后果：干部形成“任务型路径记忆”，即只记住周期、节点与通报要求，而非政策目标；治理热情随时间差而消解。
二、空间错齿：制度假设的空间结构与现实空间资源不吻合
在城乡结合部推行“标准化政务中心”，强调“一窗通办”，但未考虑该区域老年人口为主，信息化基础薄弱，窗口人员配比不足。
或如在山区县推进“企业驻地备案制”，结果因产业分布稀疏与自然条件阻隔，企业宁愿放弃落地也不愿配合流程。
→ 典型后果：制度成为“空间特权”的象征——对资源充足地区是福利，对条件受限地区则成负担；加剧区域间治理体验落差。
三、主体错齿：政策执行者与现实行动主体的不匹配
当前许多政策喜欢设定“牵头单位+配合单位”模型，问题在于：牵头单位是否具备行动调度能力？配合单位是否在资源链中？
比如某市“青年干部专项治理攻坚队”计划，设想将重点任务交由30岁以下新进人员推进，结果导致“目标重要性”与“执行能力成熟度”极不匹配。
→ 典型后果：干部压力过载、组织内部“任务甩锅”、个人动能透支，最终导致“青年改革幻象”破灭。
四、叙述错齿：制度话语与行动经验间缺乏传译机制
政策语言日益抽象化，“场景治理”“跨域联动”“动态弹性”成为高频词，但下沉执行者在文件中找不到“怎么做”“做多久”“做成什么样”的具体引导。
制度文本不断攀升到战略级语言，却未形成“语言→工具→动作”的中介转化链。
→ 典型后果：执行者将制度语言视为“考核词库”，只关注其是否出现在工作报告中，而非其操作指向。
五、反馈错齿：制度流程不具备纠错与修复通道
即便制度遇到行动障碍，多数政策设计中缺乏“反馈—修正—再部署”的闭环机制。
比如在“乡镇食品安全示范点”推进过程中，基层多次提交场地适配难题，但政策执行组并无权限修订选点条件，最终项目按原计划强行启动，留下大量空壳单位。
→ 典型后果：治理者开始回避真实反馈，“只报喜不报难”；制度设计者陷入“计划制定—计划执行—计划失效—计划复刻”的循环。
【穿井】三个真实案例与深度结构分析
案例一：“数据下沉”中的空间错齿
某区政府建设“村级数据服务网点”，将平台部署至每一个行政村，配套制度设有任务打分、实时考评、数据上报频次等要求。
实施半年后问题集中爆发：电力不稳、设备维护困难、群众使用率低。政策设计未考虑基础设施水平，形成“设备下沉—制度下沉—负担下沉”三重套。
深层机制：空间判断完全建立在“平台普及率”统计数据之上，而非真实地理物理条件。
案例二：“青年协作制”中的主体错齿
市直单位引入“青年骨干挂职机制”，新入职人员被安排进入综合科室参与改革项目。由于经验不足、话语权不明，青年挂职者常被边缘化为“打杂岗”。
而制度文件仍要求“挂职期间独立完成政策方案一项”，多数人只能拼凑式应对，造成“表面成果充盈，实际无落地路径”。
深层机制：制度设定忽视“组织信任链”，高估干部主观能动性。
案例三：“指标精算化”中的反馈错齿
在某城市“智慧交通治理”计划中，出台了“拥堵评分指数”以决定财政倾斜。但由于算法模型固化，多个非中心城区始终评分偏低，难以获得资源。
基层提交十余次“模型优化请求”皆无结果，最终形成“上报—沉没—放弃—自保”的内化路径。
深层机制：治理指标变成封闭系统，无开放修订机制，导致政策被模型逻辑反向绑架。
【闭议】重建适配性的制度路径：三点建议
一、构建“治理预演”机制：用模拟匹配代替静态设计
在政策制定阶段引入“模拟适配评估”，即通过数据建模、空间样本测试、小规模路径验证等方式，预估制度与行动系统之间的真实磨合度。
建立“制度演练室”——政策在发布前，必须经历一次“行动语言沙盘推演”。
二、制度语言层级设计应包含“行动注脚”
每一项策略级政策都应配有“执行版本”的说明手册，不仅解释“是什么”，更明确“由谁”“何时”“如何”“在什么限制条件下”完成。
如同科技产品的“技术说明+用户指南”双轨制，治理语言也必须具备“抽象设计+现实注释”的双系统。
三、设置治理“容错调整轨”：制度不是锁，而是呼吸
建立“反馈转化机制”：基层反馈有制度化通道进入政策修订逻辑，不只是“听一听”，而是“调一调”。
在制度执行图谱中设置“暂缓区”“调整区”“改写区”，让制度具备“呼吸性弹性”，实现从刚性设计向呼吸式治理的演进。
【结语】治理不是堆叠，是配型
适配，是制度对行动的温柔； 适配，是结构对现实的尊重； 适配，是治理语言通向真实的桥。
治理不失败于执行者，而常困于设定者的“行动想象贫困”。一套看似严谨、充满条款的制度，如果没有穿透组织结构、没有联通行动地形、没有尊重行为心理，它就注定成为一纸“执行幻象”。
我们不能再满足于说“设计很科学，为什么落实不了”。
必须追问：“科学”与“真实”之间，是不是错位的结构。
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